陈锡文:中国农村经济社会发展转型的必经阶段

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中国农村正发生着深刻变化。不少地方的农村出现了“村庄空心化”和“农民老龄化”现象。这是传统农业国家工业化、城镇化推进到一定程度必经的阶段。如何处理好这些问题，是对中国“三农”问题的新挑战。

农民进城就业是关键

目前，中国有上亿农村劳动力进城就业和生活，但他们仍处于城市管理的边缘。从统计资料看，2006年城镇化率是43.9%，城市人口已达5.77亿人，相应的农村人口降到56.1%，7.37亿人。但按户籍统计，农业户口大约是9.49亿人。这就是说，大约有2.12亿农业户籍的人口并不住在户籍所在地。

有人认为，应该把“农民工”改为“进城务工农民”，以消除歧视。但事实上，农民外出务工并非都得进城，在县以下就业的也很多，如乡镇企业就有1.4亿从业人员。因此，仅保护进城就业农民的权益还不够，在城市之外就业的农民工权益也同样要保护。

未来农民工流动会形成什么格局，这取决于中国的城镇化道路怎么走。理论界对此一直有争议。世界上真正可与中国国情相提并论的国家很少，美国解决问题主要靠其沿海地区，但美国人口刚超过3亿，比中国少10亿人；近来谈韩国经验的多了起来，但韩国只有4000多万人，一个首尔地区就占了全国近一半人口。别的国家经验当然要借鉴，但从人口规模来看，这不是同一个数量级的问题。应该看到，中国的城镇化将是一个漫长的过程，而且在很长时期内中国将有大量人口生活在农村。近年来，中国的城镇化进程比较快，每年提高1.3个百分点。如果今后一年提高1个百分点，到建成全面小康时城镇化率就能达到55%左右。到2050年基本实现现代化时，城镇化率可能提高到60%甚至70%。但即使这样，中国至少还将有30%的人口在农村。因此，2000年中共中央关于“十五”计划的建议提出：要走出一条“大中小城市和小城镇相结合”的城镇化道路。

农民进城必须解决三大问题：居住、就业、社保。如果2.5亿农户有一半进城，那就是1.25亿户；如果户均50平方米的房子，就要建62.5亿平方米的房子，相当于2006年全国商品房销售面积的10.3倍。

农民进城的根本问题是就业。有些地方提出“以土地换社保”。我认为，这个问题要慎重。人不能光靠低保活着，首先还是要就业。因此，在城镇化加速推进的过程中，有两点必须清醒把握：其一，推进城镇化和建设新农村必须并行不悖，不能指望靠解决一个问题就能完全解决另一个问题；其二，农民进城绝不是简单的事情，什么时候有能力解决农民的就业、居住和各项社会保障，才能大胆往前走。

提高农民组织化程度比规模经营更重要

从一定意义上讲，中国农民组织化程度之高是世界少有的，每个人都属于一个村委会。但在多数地区，村民委员会还是一个内向型、从事社会管理的组织，真正有经济实力的村集体组织还不多，而在市场经济条件下，农民更迫切需要的是外向型、经营性的组织。

在提高农民组织化程度问题上，各地应从实际出发。有条件的地方，比如说苏南、浙北等农村集体经济实力比较强的地区，可依托现存的三位一体的组织——既是党支部，又是村委会，还是农民集体经济组织——来解决提高农民组织化程度和完善社会化服务问题。对大多数地区而言，集体经济没多少实力，就需要引导农民自己组织起来，走发展合作组织的道路，在政府的支持下，依托农民的专业合作组织，提供自我服务。

在这方面，国际经验很值得学习。比如，德国农业有所谓“农机环”或“农机圈”。就是说，由于一家一户的经营规模和资金都有限，为降低成本、提高农机效率，合作组织对农户购置农机进行统一协调，几户、十几户农民就组成了一个“农机环”。相比之下，中国一些基层干部面对新问题时，往往不愿意花力气提高农民组织化程度，完善社会化服务，只想简单地把农民的承包地集中起来，实行所谓的规模经营。这样做起来似乎简单，但如果城镇化还不足以吸纳那么多农民，就会后患无穷。

这几年中国小麦产量连续丰收，除了良种的贡献很大，还有一个重要原因，就是数以万计的收割机从南到北地给农户提供收割服务。如果没有这个条件，在青壮劳力都外出打工的情况下，小麦丰产也难以丰收。这就是农业社会化服务的重要性。因此，必须扎扎实实、艰苦细致地提高农民组织化程度、增强农业社会化服务，以解决农业发展面临的诸多难题。

农村经济社会转型

取消农业税之后，农村基层面临着很多新问题。

其一是乡村治理体制问题。30年来，农村制度的最大演变是逐步扩大农民的自主权，因此，农户在经济上对传统乡村组织的依赖程度正在明显降低。如果仍然靠原来的办法管理农村、管理农民，肯定不适应。因此，乡村治理从制度设计到具体运行都需要作新的探索。中国在乡村治理方面已制定了不少法律和政策，但有些规定自身存在着矛盾和漏洞，需要在实践中不断完善。比如，农民外出就业甚至举家迁出都是允许的，但他的财产，包括土地、住宅、长期积累的集体财产等，都难以变现，一迁出就一无所有。再如，根据调查，中国农村的土地所有权91%是村民小组所有，但拥有土地所有权的这一级组织，却没有独立的法律地位。村民委员会是法定自治组织但绝大部分村委会却没有土地所有权。把土地的发包权、集体财产的管理权交给村委会，让没有所有权的组织管理财产，有所有权的组织却被虚置，非长久之计。

其二是农村自治组织的治理成本问题。依照《宪法》，村委会是自治组织。村委会从人员工资、管理费用到公益事业、基础设施的建设等都要自行筹集经费。取消农业税后，集体经济好的地方不用靠农民筹钱，可由村集体支付；但集体经济不发达的地区就需要从农民身上收钱办事。这就出现了一个大问题：农村自治组织的运行成本该由谁来负担?

其三是乡镇政府职能与公共资源配置问题。随着乡村治理结构改革的深化，乡镇政府的职能到底如何确定?中共十五大提出，政府职能是四件大事——经济调控、市场监管、社会管理、公共服务。这四句话用到乡一级政府可能就不适宜，比如乡镇不可能有经济调控职能。有人提出乡级政府主要是社会管理和公共服务，但也有人认为乡镇不抓经济、不招商引资不行。问题的关键在于，乡镇政府的职能究竟是什么?实践中恐怕不能“一刀切”。当前全国各地乡镇之间差别太大，发达地区一个乡镇的经济规模和财政收入可能超过传统农区的一个县市。乡镇机构改革必须从实际出发。

因此，通过城镇化，把农民变为市民，提高农民的组织化程度，为农民提供优质的农业社会化服务并逐步完善乡村治理结构，为农民提供更多更好的社会管理和公共服务，是当务之急。必须适应农村经济社会正在发生的深刻变化，比以往任何时候都更加重视研究和解决这些问题，以尽量缓解农村经济社会转型时期的震荡。

（作者系中央农村工作领导小组办公室主任 ）

中国乡村发现网转自：《社会科学报》 2008年1月24日

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